玉环的产业空间困局，由来已久。

长期以来，乡镇各自为政、平台能级不足、土地资源分散，使得玉环空有雄厚的民营经济基础，却难以形成规模化、集约化的产业承载空间。一个典型的场景是：优质项目来了，却找不到连片的土地；乡镇想开发，却苦于资金短缺、审批缓慢；国企有融资能力，却缺乏统筹开发的话语权。这种“有资源无配置、有需求无通道”的尴尬，恰恰是许多县域开发区面临的共同困境。

转机出现在2025年。

玉环市以经济开发区为龙头，创新推行片区协同联动开发机制。这一模式的核心，是构建“高位统筹+三级实施+项目全周期管控”完整体系，打通部门、镇街、园区协同堵点。

一是建立市级统筹专班。由市政府分管领导牵头成立片区开发工作专班，整合发改、财政、自然资源规划等职能部门，统筹开发区、属地镇街骨干力量，统一负责片区规划编制、政策制定、征迁协调、项目推进全流程工作，累计破解规划衔接、土地统筹等共性堵点20余项。

二是构建三级开发架构。搭建起“开发区统筹牵头+镇街属地落实+国企市场化实施”三级架构，清晰划分三方权责边界：玉环开发区负责全域产业整体规划、产业政策制定、重大项目统筹与产业准入管控，锚定“1+4+N”现代产业体系布局，重点发展机器人首位产业，做强精密机床、汽摩配、水暖阀门、新能源4大优势产业；属地镇街承担土地征迁、群众安置、基层配套保障、本地招商配合等属地工作；以台州市南部湾区投资集团为主体的国有平台，全权负责项目资金筹措、工程建设、园区运营与成本管控，补齐镇街市场化运作、融资短板。清港苔山塘、干江小屿门等停滞多年的产业地块，依托三级架构快速启动开发，有效化解镇街独自开发资金难题。

三是实行项目全周期管控。建立“项目入库—评审论证—动态管理—督办考核”全周期闭环管理工作机制，设置硬性准入标准，所有片区开发项目必须完成全周期资金自平衡专项论证才可入库。工作人员跟踪项目进度、成本管控核心指标动态更新台账，目前已入库项目20个、储备项目15个，计划总投资32亿元，全部实现资金平衡。

针对镇街、国企、村集体、企业之间利益诉求多元、开发动力不均的难题，玉环摒弃了过去单一的土地征收模式，创新推出净地出让收益分成、国有平台自持运营、基建产业捆绑、属地合作运营4类差异化开发模式，精准匹配不同类型地块的盘活需求，有效将各方利益“绑”在同一根发展链条上。

一是净地出让收益分成模式。由国有平台先行垫付片区征迁、配套建设全部成本，地块出让资金优先覆盖开发成本、计提专项基金，剩余净收益按约定比例由开发区与属地镇街分成，分成资金仅限用于民生改善、产业配套建设。该机制落地后，首批试点征迁综合成本下降15%，属地镇街累计获得分成收益超2000万元。以往镇街仅能获取一次性征地补偿，如今稳定长效收益，倒逼属地主动参与低效企业腾退、土地整治、项目招商。

二是国有平台自持运营模式。鼓励国有平台依法拿地，统一建设标准厂房、小微企业园并长期持有产权，依靠稳定租金、产业配套服务实现运营资金自平衡，拓宽国有平台营收渠道。

以清港镇苔山塘片区为例，这块1090亩（1亩≈666.67平方米）的土地曾因征迁开发资金短缺而长期“沉睡”。镇里不是不想开发，而是“想开发却没钱动”。新机制下，由台州市南部湾区投资集团先行垫付征迁及配套成本，地块出让后收益优先覆盖开发成本，剩余净收益再按约定比例与属地镇街分成。这种“风险共担、利益共享”的机制，让镇街从“被动等待”转向“主动出击”。苔山塘片区首批71亩土地拟挂牌出让，115亩地块紧随其后，曾经沉寂的土地开始涌动生机。清港镇党委委员、常务副镇长应媛媛坦言：“以往镇街推进产业开发，只能获得一次性的征地补偿收益，积极性不高。现在合作开发，覆盖成本后剩余收益按约定比例与镇街分成，镇里正抓紧项目招引工作，系统布局‘人工智能+’、新能源等重点产业。”

三是基建产业捆绑开发模式。将片区市政道路、管网、污水处理等基础设施与产业地块整体打包开发，以土地增值收益反哺基建投入，破解基础设施建设投入不足、配套滞后于产业发展等痛点。目前，全区已落地实施4个基建产业捆绑开发项目，完成基础设施配套投资12亿元，同步落地亿元以上优质产业项目23个，总投资超56亿元，实现配套建设与产业招商同步推进。

四是属地合作运营模式。镇街提供存量工业用地，开发区统筹产业定位与规划，园区招商、后期运营交由属地参与，运营收益与招商成效挂钩。

干江镇小屿门的262亩工业用地曾因融资难题停滞不前，镇里尝试过专项债等方式融资未果，项目推进陷入僵局。随着片区协同联动开发模式的推开，干江镇与玉环经济开发区开展合作，由开发区争取到1.5亿元政策性资金，目前，40多亩土地已完成政策处理，其余正推进农转用报批。干江镇党委副书记、镇长顾毅说：“我们有土地，他们有资金。项目后续将由镇里负责园区建设、招商和运营管理，收益与招商实绩、运营效益挂钩分成。”

数据最能说明问题：截至目前，玉环通过片区协同联动开发，首批3个示范地块启动盘活低效用地超600亩，合作开发面积超3800亩，撬动产业投资超400亿元。玉环开发区党工委委员、副主任王仁强道出了其中的关键：“以往镇街推进产业开发，普遍面临资金缺、审批慢、统筹难的痛点，不少优质产业空间‘沉睡’多年，想开发却推不动。现在创新片区协同联动开发模式，打破了镇街单打独斗的困境，专业力量补短板、聚合力，真正把土地资源转化为发展动能。”

任何改革，若没有制度的护航，都难以走远。玉环的空间革命之所以能持续推进，关键在于建立起一套风险可控、权责清晰的制度体系。

资金共管封闭运行，是第一道防线。全部合作开发项目资金纳入三方共管账户，实行专款专用、专项管理，征迁、建设、出让回款分账核算，从制度上杜绝资金跨项目挪用，当前共管账户涉及项目资金2.3亿元，全程规范运转。

成本超支缓冲预警机制，是第二道防线。在项目投资预算中强制按总投资额的3%计提风险准备金，作为建设成本超支或收益未达预期时的缓冲；同步设置成本超支预警线，一旦触及阈值立即启动三方联合审查。目前，所有合作项目资金平衡率100%，未发生违规举债事件。

政企权责边界的清晰划定，则是更深层的制度保障。开发区以制度形式明确政府不得干预企业正常市场化运营；国有平台作为独立经营主体自主经营、自负盈亏，经营亏损依靠租金、项目收益自行覆盖，严禁向财政转嫁经营风险。目前，相关制度已覆盖全部在建片区开发项目，未发生政企权责纠纷。

这些看似繁琐的机制设计，正是玉环经验“可复制”的关键所在。它不是简单的“给政策、给资金”，而是提供了包括组织架构、利益分配、风险防控在内的一套完整制度框架。2025年，玉环开发区的相关做法入选中国开发区营商环境百佳案例，并被评为综合类优秀案例，系台州市唯一。

如果说片区联动解决的是“谁来开发”的问题，那么“成片拆改”与“零增地技改”的“组合拳”，回答的则是“如何用好”的课题。

港南大道南侧1 344亩工业地块，曾是玉环开发区的一块“心病”。这里聚集了机械加工、物流、食品加工等各类企业，还夹杂两处村级留用地，土地权属复杂，产业形态多样，整治难度极大。但正是这样的“硬骨头”，一旦啃下来，释放的能量也最为可观。

开发区的做法很务实：先摸清家底。组织专班对辖区土地开展地毯式摸排，建立涵盖用地性质、企业效益、能耗强度等维度的数据库，编制产业园提能升级地图。在此基础上，根据企业类型分类施策——“成长型”企业原址改扩建或就近迁建；“低小散”企业清退后迁入小微园；空置及堆场用地由国企回购或合作开发。针对11家“成长型”企业占地320亩，采取原址改扩建和就近迁建方式解决；针对113家“低小散”企业占地360亩，通过国企回购和迁建入小微园解决；针对35家其他类型企业占地310亩，采取国企回购和置换方式；针对范围内空置及堆场用地354亩，采取国企回购和合作开发解决。3个月内，113家“低小散”企业完成清退，腾出优质土地382亩。对区块内不符合规划的肉联厂、燃气站等历史遗留企业，实施异地迁建政策，腾出工业用地37亩。

腾出的空间，很快被新的产业力量填补。环动科技、琦星智能等机器人企业相继入驻，一条“上游减速器—中游本体制造—下游集成应用”的完整产业链初步成形。目前，玉环开发区机器人关联企业已达52家，产值突破百亿元，培育国家级专精特新“小巨人”4家、省级企业技术中心5家，主导或参与制订机器人产业国家标准9项、行业标准2项。环动科技的高精密行星减速机在国内市场占有率连续4年排名第一，成功打破国外品牌长期垄断格局；琦星智能的工业伺服电机及控制系统在国内细分市场占有率达44%。投资5.2亿元升级港南大道交通网络，配套建设智能电网、工业污水处理厂等基础设施，全面推进保障房、人才公寓等项目建设，目前辖区已投用保障小区1个，规划建设人才公寓1个，预计投产后可容纳职工超6000人，真正实现“产城融合、职住平衡”。

与此同时，“零增地技改”被推到了前所未有的高度。

自成片拆改以来，玉环开发区出台《零增地技改实施意见》，允许厂房分期验收、联合改造。为此，开发区建立起“一个企业、一名领导、一套人马、一抓到底”的领导分包机制，组建18个“技改专班”，指导企业通过厂房加层、设备升级提升容积率。玉环创业复合垫片有限公司将厂房从2层扩至6层，产能提升220%，亩均税收突破70万元。近2年，玉环开发区已开工零增地技改企业18家，全部建成后可新增建筑面积14万平方米。更广范围内，通过低效用地拆改与零增地技改双向发力，累计整治低效用地超4 000亩，推动433家企业实施改造，新增厂房面积360万平方米，存量空间价值得到最大限度释放。

土地集约高效利用，是新时代开发区转型升级、高质量发展的重要命题，更是落实国家节约集约用地要求、推进产业体系现代化的关键举措。玉环开发区的改革实践，立足县域土地资源紧缺的现实短板，以机制创新破局、以协同联动聚能、以存量提质增效、以制度风控护航，走出了一条小空间、高能效、优产业、可持续的县域开发区发展新路。

立足长远，产业空间的挖潜没有终点。随着改革持续深化，玉环开发区将持续深耕土地集约利用、产业集群培育、体制机制创新，不断激活存量资源价值、放大特色产业优势，在县域产业转型升级、开发区高质量发展的赛道上持续突围，为区域实体经济提质增效注入源源不断的新动能。